国务院关于研究处理食品安全法执法检查报告及审议意见情况的反馈报告（上）

 

    国家食品药品监督管理总局局长、国务院食品安全办主任 毕井泉

 

    全国人民代表大会常务委员会：

 

    受国务院委托，现向全国人大常委会报告研究处理食品安全法执法检查报告和审议意见的情况，请审议。

 

    2016年上半年，全国人大常委会组成执法检查组，由张德江委员长担任组长，王晨、沈跃跃、艾力更·依明巴海、陈竺副委员长和教科文卫委员会柳斌杰主任委员担任副组长，对全国10个省（区、市）开展了食品安全法执法检查，其余省（区、市）进行了自查。张德江委员长带队对湖北省、内蒙古自治区进行实地检查，向全国人大常委会作食品安全法执法检查报告，主持两次全体会议及专题询问，充分体现了全国人大常委会对食品安全工作的高度重视，有力地推动了食品安全法的贯彻实施。执法检查工作对全面落实党中央关于食品安全“四个最严”的要求，构建统一权威的食品药品监管体制，加快食品安全治理体系和能力现代化，保障人民群众饮食安全发挥了重要作用。

 

    李克强总理，张高丽、汪洋副总理等国务院领导同志高度重视食品安全法执法检查报告和审议意见的落实，多次作出重要指示批示。国务院召开专题会议，研究部署落实执法检查报告相关工作，要求有关部门认真研究执法检查报告和审议意见提出的问题和建议，围绕广大人民群众关心的重点问题，采取切实有效的措施，狠抓整改落实。国务院有关部门认真学习贯彻落实张德江委员长执法检查报告和审议意见的要求，召集会议研究具体整改措施，出台任务分工落实方案，开展食品药品监管体制改革调研，加快法规规章和食品安全标准制修订，加强监管体系和能力建设，围绕突出问题开展专项整治，严厉打击违法犯罪行为，各项工作取得明显成效，防控食品安全系统性风险的能力明显提升，食品安全总体形势稳中向好。但一些深层次矛盾和突出问题依然存在，国务院有关部门仍将持续高度重视，着力加快解决。现将有关情况报告如下：

 

    一、继续加大食品安全法宣传普及力度

 

    2016年8月，食品药品监管总局印发《全面加强食品药品监管系统法治建设实施意见》、《全国食品药品监管系统法治宣传教育第七个五年规划（2016—2020年）》，将食品安全法治宣传教育纳入干部教育培训总体规划，落实执法人员考试考核和持证上岗制度，行政执法人员每年参加法治宣传教育培训不少于40学时，每年组织一次全系统食品安全法治知识竞赛，加快建立典型案例指导制度，强化对基层执法工作的指导。中央宣传部组织新闻媒体加强食品安全法宣传解读，严格规范食品安全报道，大力普及食品安全常识和法律常识，引导食品企业和从业人员学法、知法、守法，引导公众科学理性消费，增强自我保护意识和能力，营造食品安全社会共治的浓厚氛围。卫生计生委按照《中国居民膳食指南（2016）》，积极开展食品营养安全科普宣传。农业部通过多种形式推广农产品质量安全科普知识。教育部明确规定食品安全教育内容及载体课程，基础教育阶段的《体育与健康》、《生物》、《化学》等课程标准增加了食品安全内容。粮食局通过展示“放心粮油”产品、开放检验机构实验室等活动宣传新食品安全法。针对食品生产经营者法律意识普遍偏弱的现象，食品药品监管总局要求各级食品药品监管部门定期开展企业法定代表人、生产经营管理人员、食品安全法治宣传员的培训考核。市县两级食品药品监管部门、基层食品药品监管所在日常监督检查中将食品生产经营者的培训记录作为重要内容进行检查。各地食品生产经营者通过组织集中学习、知识竞赛、评比考核等方式开展了食品安全法宣传培训，食品安全法律意识和主体责任意识明显增强。各单位组织开展的内容丰富、形式多样的食品安全法宣传教育活动，有效提升了全社会食品安全法治意识。

 

    二、加快完善统一权威的食品药品监管体制

 

    全国人大常委会在食品安全法执法检查报告中提出，“建议国务院对基层监管体制改革特别是机构设立情况开展专项调研并加强指导，坚持党的十八届三中全会决定和国务院关于地方食品药品监管体制改革的要求不动摇，抓紧完善统一权威的监管体制，为落实‘四个最严’提供制度和组织保障”。李克强总理等国务院领导同志批示要求国务院食品安全办会同中央编办、发展改革委、财政部、农业部、卫生计生委、工商总局、质检总局、食品药品监管总局、法制办等9个部门组成调研组，于2016年6月下旬至7月下旬，重点就地方食品药品监管体制和机构设置情况开展专题调研。

 

    调研组由国务院食品安全办主任毕井泉担任组长，下设9个工作组，分别由中央编办、卫生计生委、工商总局和食品药品监管总局等部门负责同志带队，赴河北、内蒙古、黑龙江、浙江、河南、广东、广西、重庆、四川、宁夏等10个省（区、市）的19个地（市）、67个县（市），考察基层监管所34个，召开座谈会46次。调研结束后，国务院食品安全办向国务院报送了《关于地方食品药品监管体制改革专题调研情况的报告》，并起草了《关于加快完善统一权威食品药品监管体制的意见》。9月底，国务院办公厅召开会议，对食品药品监管体制有关问题进行研究协调。按照会议要求，国务院食品安全办会同中央编办和食品药品监管总局对加快完善统一权威食品药品监管体制进行了深入研究。根据工作安排，有关文件抓紧修改完善后，将按程序报国务院，文件主要内容是明确各级政府食品药品监管事权，保持食品药品安全监管体制的稳定性，建立职业化食品药品检查员队伍，深化食品药品审评审批制度改革，提高食品药品检验检测能力，加大违法犯罪行为惩处力度等。

 

    三、完善食品安全法配套规章制度

 

    （一）积极推进食品安全法律法规制修订。食品药品监管总局牵头组织修订食品安全法实施条例，目前国务院正在审议。食品安全法实施条例修订草案送审稿共10章208条，主要从提升食品安全治理能力，强化和落实企业主体责任、部门监管责任和政府属地管理责任，实施最严格监管，创新监管方式，推进社会共治等方面贯彻落实食品安全法。农业部启动农产品质量安全法修订，加快推进新修订的农药管理条例出台，组织修订生猪屠宰管理条例。食品药品监管总局加强对食品安全地方立法指导，全国人大食品安全法执法监督检查后，又有湖北、青海、云南、天津、辽宁、甘肃、重庆、四川、江西、湖南、黑龙江11个省份（目前共有16个省份）出台食品生产加工小作坊和食品摊贩等地方性法规和政府规章，其他省份正在抓紧推进。

 

    （二）加快出台食品安全法配套规章制度。食品药品监管总局、卫生计生委、农业部、质检总局等部门加快完善食品安全法配套规章，2016年7—9月，先后出台《网络食品安全违法行为查处办法》、《农业转基因生物安全评价管理办法》、《粮食质量安全监管办法》等配套规章，以及《有碍食品安全的疾病目录》、《食品生产许可审查通则》、《食品安全信用信息管理办法》、《食品生产经营风险分级管理办法》等规范性文件。针对监管实践中反映食品安全案件处罚起点高的问题，食品药品监管总局发布了食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知；同时致函高法院，积极推动修订食品安全相关司法解释，高法院正在抓紧研究完善。目前正在加快制修订《保健食品原料目录和功能目录管理办法》、《食品标识管理办法》、《农产品质量安全检验检测机构考核办法》、《食品安全标准管理办法》、《食品安全风险监测管理规定》、《食品安全风险评估管理规定》、《进口食品口岸检验监督管理办法》、《学校食堂与外购学生集中用餐食品安全管理规定》等配套规章制度。

 

    四、加快健全食品安全标准

 

    （一）加快完善食品安全标准体系。卫生计生委已牵头完成近5000项食品标准的清理整合，并会同食品药品监管总局、农业部等部门发布926项食品安全国家标准，计划年底前再发布130余项标准，届时将形成近1100项的食品安全国家标准体系，涵盖2万项指标，基本覆盖所有食品类别和主要危害因素。组织各省卫生计生行政部门开展食品安全地方标准清理，及时废止和修订与国家标准不一致的地方标准。会同相关部门对检验方法、污染物限量、乳品等标准进行跟踪评价，开展食品安全标准培训，不断提高各地的标准服务与解答能力。卫生计生委将围绕建立最严谨的标准的要求，不断完善以国家标准为主、地方标准为辅的食品安全标准体系，实现食品安全标准与“三新食品”（新食品原料、食品添加剂新品种、食品相关产品新品种）管理衔接，加强食品安全风险评估、食源性疾病、食品污染物及其他有害因素的监测和抽检等数据在标准制定中的应用。

 

    （二）加快农兽药残留标准的制修订。农业部与卫生计生委组建了农药残留和兽药残留两个标准审评委员会，目前已制定5724项农兽药残留限量（农药残留4140项，兽药残留1584项）和932项检测方法国家标准，基本覆盖我国大宗农产品和常规农兽药品种。推动各地制定生产技术规范1.8万项。农业部加快评估转化国际食品法典农兽药残留限量标准，对我国已批准使用但尚未制定限量标准的农兽药，加快制定限量标准，重点制定蔬菜及特色农产品的农药残留和小品种畜禽产品的兽药残留限量标准。对在其他国家已登记而我国没有登记使用的农兽药进行分类，制定进口农产品的残留限量标准和分类制定“一律”限量标准；制修订禁限用农兽药残留限量标准；全面清理整合修订农兽药残留检测方法标准。实施《加快完善我国农兽药残留标准体系工作方案》，计划每年新制定农药残留限量标准1000项，兽药残留限量标准100项，5年内农兽药残留限量标准总数达到10000项以上，将与国际食品法典基本一致。收集整理国际食品法典和其他国家农兽药残留标准的有关情况，建立标准数据库，将国际食品法典中我国批准登记使用的农药种类全部纳入5年标准工作规划。启动主要农产品标准普及行动，力争5年内全国“菜篮子”产品主产县基本实现按标生产。

 

    五、依法推进食品安全治理体系建设

 

    （一）认真落实《“健康中国2030”规划纲要》。国务院食品安全委员会各成员单位正按照《“健康中国2030”规划纲要》的要求，加快完善食品安全标准体系，强化食品安全风险监测评估和农产品质量安全风险评估；推行标准化、清洁化农业生产，推进农兽药残留、重金属污染综合治理，实施兽药抗菌药治理行动，完善农产品市场准入制度。加快完善统一权威的食品安全监管体制，建立职业化检查员队伍。加强进口食品准入管理，加大对境外源头食品安全体系检查力度，有序开展进口食品指定口岸建设。

 

    （二）加快编制食品安全战略。国务院食品安全办正会同各成员单位抓紧编制国家食品安全中长期战略规划，明确发展目标、重大任务，从源头性、基础性、制度性问题入手，推进“餐桌污染治理”，建设食品放心工程。食品安全战略计划重点推进内容包括建立健全法规标准体系；确立统一权威的监管体制，优化中央与地方监管事权；严格落实生产经营企业主体责任；实施从农田到餐桌全过程最严格的监管制度，强化基层产品抽样检验和全过程检查；落实最严厉的处罚，对违法犯罪行为严肃追究法律责任；构建有力的科技支撑体系；建立专业化、职业化的检查员队伍；实现全面社会共治；实施耕地污染治理工程；筑牢食品安全的产业基础，加强农业和食品产业现代化。力争通过5—15年的努力，基本形成与全面小康社会相适应的食品安全治理体系和治理能力，进一步提升食品安全保障水平。

 

    （三）编制“十三五”国家食品安全规划等。国务院食品安全办会同发展改革委、财政部等部门研究起草了《“十三五”国家食品安全规划》。计划到2020年，基本建成职业化检查员队伍，对食品生产经营单位每年至少检查1次；国家统一组织的食品检验量达到4份／千人；农作物病虫害绿色防控覆盖率达30%以上，农药利用率达40%以上，主要农产品质量安全监测总体合格率达到97%以上；食品安全监管和技术支撑能力得到明显提升，基层监管机构执法装备标准化配备率达到75%以上。

 

    农业部正在编制《全国农产品质量安全提升规划》，全面提升农产品质量安全治理能力和保障水平。商务部正在会同有关部门编制《“十三五”国家重要产品追溯体系发展规划》，围绕食用农产品、食品等重要产品，加快建设覆盖全国、先进适用的全程追溯体系。卫生计生委印发《食品安全标准、监测与评估“十三五”规划》（2016年11月），正在编制《国民营养计划》，着力加强食品安全基础性建设。科技部正在编制《“十三五”食品药品安全科技创新专项规划》，针对食品药品生产和监管的关键科技需求，围绕食品药品安全全链条各环节，在食品药品监测检测、风险评估、溯源预警、全程控制的基础研究、集成示范及平台建设等方面进行部署。

 

    （四）严格食品生产经营者主体责任。食品药品监管总局强化监督检查、抽样检验和案件查办，研究制定了婴幼儿配方乳粉、食用植物油和白酒生产企业食品安全追溯规范，推动建立企业食品安全受权人制度和食品安全追溯体系，实现问题产品可召回、原因可查清、责任可追查。工业和信息化部持续推进婴幼儿配方乳粉质量安全追溯体系建设试点工作，今年以来对试运行的追溯平台进行了优化升级。农业部探索建立食用农产品合格证制度，2016年7月选择6个省部署开展试点工作，鼓励生产经营者自行出具合格证，采取内部质量控制措施，确保其生产经营农产品的质量安全，形成有效的倒逼机制；在家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织中推行生产记录台账制度，力争用5年时间实现全覆盖。质检总局大力推动企业以进口食用植物油为试点，试行进口商对境外生产企业审核制度；对进口婴幼儿配方乳粉、冰鲜水产品实行进口商质量自主检查制度；开发进口食品备案及信息记录系统，组织对全国所有进口商及管理人员进行全覆盖培训。开发国境口岸食品生产经营单位许可管理系统，实现网上申请、网上审批，监管信息开放查询可追溯。

 

    （五）强化地方政府属地管理责任。2016年8月，国务院办公厅印发《食品安全工作评议考核办法》，由国务院食品安全委员会统一领导，对各省（区、市）人民政府进行考核。对考核结果为A级的省（区、市）人民政府，由国务院食品安全委员会予以通报表扬。对考核结果为C级的省（区、市）人民政府，对该省（区、市）人民政府有关负责人进行约谈。

 

    （六）提升监管部门风险控制能力。食品药品监管总局制定《食品生产经营风险分级管理办法》，建立健全风险分级监管制度，通过静态风险因素及动态风险因素指标综合评定，确定食品生产经营企业风险等级、监督检查频次和检查重点，实现监管资源的科学配置和有效利用；制定《食品行业共性问题监管对策研究工作规范》和《食品行业共性问题对策清单信息平台建设方案》，指导地方食品药品监管部门排查和治理食品安全突出风险隐患，特别是带有潜规则性质的食品行业突出问题，着力提高食品安全风险隐患排查能力。组织相关机构和专业力量不间断开展舆情监测，及时捕捉、回应社会关切。开展国家食品安全应急演练，提高应急处置能力。农业部前三季度共监测31个省（区、市）152个大中城市的蔬菜、水果、茶叶、畜禽产品和水产品等5大类产品102个品种94个参数，抽检样品33363个，总体合格率为97.4%，同比上升0.6个百分点。其中，蔬菜、水果、茶叶和水产品监测合格率分别为96.7%、95.4%、99.7%和95.9%，同比分别上升0.8、1.2、3.3和1.1个百分点；畜禽产品为99.3%，同比下降0.1个百分点。粮食部门对新收获粮食中农药残留、真菌毒素和重金属等食品安全指标进行重点监测。

 

    六、强化种植养殖环节源头治理

 

    （一）强化产地环境治理。环境保护部会同有关部门编制《落实〈土壤污染防治行动计划〉重点工作实施方案》，印发《土壤污染防治工作方案编制技术指南》，推动土壤污染防治立法和土壤环境质量标准修订，着手开展土壤污染状况详查。农业部开展农业面源污染治理攻坚战，大力推进畜禽粪便、农作物秸秆、农膜和病死动物的资源化利用、无害化处理。全国年处置畜禽粪便污水16亿吨，无害化处理病死猪2670万头，通过实施“五料化”（肥料化、饲料化、基料化、燃料化、原料化），主要秸秆综合利用率达到80.1%。在部分地区启动实施重金属污染耕地修复和农作物种植结构调整试点。

 

    （二）严格农业投入品管理。农业部严把准入关，按照成熟一个淘汰一个的原则，分期分批对高毒农药采取禁限用措施。禁用高毒农药39种，高毒农药使用量占农药使用总量的比例下降到2%以下，淘汰小、乱、差饲料企业近4000家。兽药生产全面实施标准化管理，禁止人用重要抗菌药用于兽药。在经营管理上，实施高毒农药定点经营、实名购买制度以及兽药二维码追溯制度。组织实施“到2020年化肥农药使用量零增长行动”；大力推进病虫害统防统治和绿色防控，测土配方施肥技术推广面积15亿亩。在规模化经营主体落实生产记录、安全间隔期制度，鼓励农民使用低毒、低残留农药，支持各地因地制宜采取禁用限用措施；实施兽药处方药管理制度，提高养殖安全用药水平。

 

    （三）大力推进标准化生产。农业部将农产品质量安全工作融入农业产业发展，强化生产过程质量控制，大力推进标准化示范创建活动，投入100亿元专项资金支持建设1.3万个菜果茶标准园、畜禽水产健康养殖场。新认证“三品一标”（无公害、绿色、有机农产品和农产品地理标志）产品1.3万个。环境保护部把建设有机食品生产基地作为重要抓手，已建成国家有机食品生产基地176个。质检总局深入开展农业标准化工作，大力推进农业标准化示范区建设，已建设国家级农业标准化示范区4272个。

 

    （四）加快追溯体系建设。国务院办公厅印发了《关于加快推进重要产品追溯体系建设的意见》，对推进食用农产品、食品、药品、主要农业生产资料等重要产品追溯体系建设进行了全面部署。农业部、商务部加强顶层设计和统筹协调，明年初将建成“高度开放、覆盖全国、共享共用、通查通识”的追溯平台，并与国家食品安全监管信息化平台逐步实现对接。2016年6月，印发《关于加快推进农产品质量安全追溯体系建设的意见》，研究制定追溯管理办法以及标准和技术规范，力争“十三五”末农业产业化国家重点龙头企业、有条件的“菜篮子”产品及“三品一标”产品规模生产主体率先实现可追溯。

 

    （五）严格源头监管。农业部加大监测预警力度，每次例行监测后，强化检测结果会商分析，深入研究变化趋势和问题原因，及时通报有关监管部门和地方农业部门，督办重大问题隐患，推进检打联动，强化问题产品查处。围绕非法添加、违禁使用、制假售假、私屠滥宰等突出问题，在全国范围部署开展禁限用农药、兽用抗菌药、“三鱼两药”、生猪屠宰、“瘦肉精”、生鲜乳、农资打假等7个专项治理行动。国务院食品安全办、农业部、工业和信息化部、卫生计生委、食品药品监管总局等5部门联合开展畜禽水产品抗生素、禁用化合物及兽药残留超标专项整治。今年以来，全国共出动农业执法人员247.4万人次，检查生产经营企业134万家次，查处问题2.1万余起。